Переломные моменты: сравнительный обзор

Подробности

Экономические институты

Изложенный выше анализ подтверждает наличие тесной (и, судя по всему, причинно-следственной) связи между развитием демократии и экономических институтов – по-видимому, наряду с важной ролью ряда других факторов: истории, географии, уровней дохода на душу населения, наличия природных ресурсов, политической, этнической и экономической поляризации, международной интеграции и конфигурации политических институтов.

Однако даже учет всех этих факторов не позволяет объяснить, по меньшей мере, 20‑30% различий в качестве экономических институтов разных стран. Эти различия могут быть вызваны причинами, которые трудно принять в расчет при регрессионном анализе. Так, экономические реформы могут менять свое направление в зависимости от того, какой оборот принимают события в судьбоносные моменты истории. Ряд подобных эпизодов рассматривается в данном разделе в поисках подтверждения значимости обозначенных выше факторов и в попытке извлечь из этого уроки для более успешного проведения институциональных реформ.

Начало переходного процесса – примерно с 1988 по 1993 год – стало критическим периодом для всех стран с переходной экономикой. К концу этого периода они уже сильно отличались друг от друга по характеру политических систем, результатам проведенных реформ и сформированным институтам¹.

Ниже будет рассмотрен ряд переломных моментов в последующей истории государств, не сумевших с самого начала реализовать свой шанс перехода к полномасштабной демократии и выйти на передовые рубежи экономических реформ. В рамках этой группы речь пойдет о возможностях для преобразований, открывавшихся при смене политического ландшафта в странах, не прошедших путь демократизации до конца, в истории которых такие моменты наступали намного чаще, чем моменты перехода от диктатуры к демократическому строю.

Четыре разбираемых ниже эпизода выбраны из более чем десятка сходных моментов в истории десяти разных государств² потому, что каждый из них отражает специфическую совокупность обстоятельств и каждый воспринимался современниками как важный исторический шанс: это эпизоды, имевшие место в Румынии в 1996 году, в Словакии в 1998 году, в Грузии в 2004 году и в Украине в 2005 году³. Первые два случая были связаны со сменой правительств по итогам выборов, вторые два – с массовыми выступлениями, известными как «революция роз» и «оранжевая революция».

• После свержения в Румынии в декабре 1989 года режима Николае Чаушеску бывшая коммунистическая элита во главе с президентом Ионом Илиеску удерживала в своих руках политическую власть всю первую половину 1990‑х годов. Рыночные реформы, за исключением либерализации цен и торговли, проводились медленными темпами; в вопросах международной интеграции Румыния также отставала от других государств. В результате парламентских выборов, состоявшихся в ноябре 1996 года, в стране было сформировано правоцентристское правительство под руководством Виктора Чорбя, опиравшееся на поддержку 60‑процентного большинства в нижней палате парламента. Чорбя объявил о своем намерении порвать с коммунистическим прошлым Румынии и объявить войну коррупции.
• После «бархатного развода» Чехии и Словакии в 1992 году Словакия пережила нелегкий период правления премьер-министра Владимира Мечара, характеризовавшийся отсутствием прозрачности при приватизации государственного имущества и коррупцией в верхних эшелонах власти. Из 10 европейских стран с переходной экономикой, обратившихся в 1994‑1996 годах с просьбами о приеме в ЕС, лишь Словакия была сочтена не соответствующей политическим требованиям, предъявляемым к кандидатам на вступление. В ходе парламентских выборов 1998 года идеи обновления получили решительную поддержку избирателей, что позволило сторонникам реформ из Словацкой демократической коалиции (СДК) во главе с Миколашем Дзуриндой сформировать широкую коалицию большинства. Такому результату могло отчасти способствовать то, что выборы проходили на фоне начавшегося в России финансового кризиса.
• Подобно Румынии, Грузия в начале переходного периода находилась под влиянием элит, связанных с прежним коммунистическим режимом. Разгул преступности и коррупции, перебои с электроэнергией и некомпетентность в управлении государственными финансами привели к массовым волнениям, поводом для которых стали спорные результаты выборов в ноябре 2003 года. В результате этого к власти в январе 2004 года пришел Михаил Саакашвили – молодой адвокат, получивший образование на Западе.
• Первое постсоветское десятилетие в Украине было периодом правления Леонида Кучмы – одного из бывших руководителей компартии, впервые избранного президентом в 1994 году. Правительством Кучмы были проведены первоочередные экономические реформы, однако положение с правами собственности, исполнением контрактов и антимонопольной политикой оставляло желать лучшего, а коррупция приобрела повсеместный характер. Спорные результаты ноябрьских выборов 2004 года привели к массовым протестам, вынудившим правительство в декабре того же года пойти на повторное проведение второго тура голосования. В итоге этих повторных выборов, которые международные наблюдатели признали свободными и честными, президентом страны стал Виктор Ющенко.

На диаграммах 3.7, 3.8 и 3.9 представлены показатели состояния политических институтов, экономических реформ и экономических институтов за два года до и через шесть лет после соответствующего переломного момента, обозначаемого на графиках буквой «t». Согласно базе данных Polity, в трех из четырех упомянутых выше случаев индекс демократии в стране повысился не менее чем на два балла по шкале от -10 до 10. В случае Украины за первый год президентства Ющенко повышение индекса составило один балл (см. диаграмму 3.7).

Кроме того, за каждым из этих эпизодов последовало ускорение экономических реформ, зафиксированное ЕБРР по таким показателям переходного процесса, как приватизация, реструктуризация предприятий и либерализация рынка; оно было умеренным в Грузии, Словакии и Украине и более выраженным в Румынии, хотя это, по‑видимому, связано с ее некоторым изначальным отставанием (см. диаграмму 3.8).

В то же время такие более общие показатели развития экономических институтов, как ОПКУ, рисуют иную, менее однозначную картину. На диаграмме 3.9. представлены усредненные значения всех четырех показателей – эффективности работы государственных органов, качества регулирования, правопорядка и борьбы с коррупцией, – которые были положены в основу большинства выводов, сделанных ранее в данной главе.

По данным Всемирного банка, из четырех перечисленных выше эпизодов лишь грузинская «революция роз» положила начало последовательному совершенствованию экономических институтов. В Словакии за первые четыре года пребывания у власти правительства Дзуринды экономические институты укрепились в целом лишь незначительно (хотя стартовый уровень при этом был намного выше, чем в трех других странах); этот процесс ускорился только после переизбрания Дзуринды на новый срок в 2002 году. При этом в Румынии и Украине состояние этих институтов ухудшилось даже по сравнению с изначально невысоким уровнем. В Румынии негативная тенденция продолжалась с 1996 по 2002 год, а в Украине она сохранялась до истечения срока президентских полномочий Ющенко в 2010 году, и обратить ее вспять не удалось по сей день.

Столь заметная разница в достигнутых результатах была обусловлена различиями в политических приоритетах правительств, пришедших к власти в начале каждого из рассматриваемых эпизодов, и в тех препятствиях, с которыми им пришлось столкнуться.

• В Румынии правительство Виктора Чорбя в начале 1997 года разработало амбициозную программу стабилизации и реформ при поддержке МВФ. Однако после ряда успешных первых шагов, включая создание антимонопольного органа, переход к конвертируемости национальной валюты и ускорение приватизации, реформы зашли в тупик. Их проведение застопорилось на таких решающих направлениях, как реструктуризация, приватизация крупных предприятий и улучшение корпоративного управления. Лишившись поддержки в собственной партии, Чорбя покинул свой пост в марте 1997 года. Два правоцентристских правительства, последовательно пришедшие на смену его кабинету, были парализованы внутренними противоречиями и противостоянием с бастующими горняками в 1999 году. В ноябре 2000 года к власти вновь пришли возглавляемые Илиеску бывшие коммунисты.
• В Словакии проведение ключевых реформ оказалось невозможным из-за слишком широкого и разнородного состава коалиции бывших коммунистов, защитников окружающей среды, других партий левого толка, либералов и христианских демократов, на которую опирался Дзуринда в своем противоборстве с Мечаром (важными исключениями стали успешная продажа иностранным инвесторам в 1999 году нескольких государственных предприятий, ранее считавшихся «стратегическими», и ряд других мер по привлечению прямых иностранных инвестиций). Однако после переизбрания Дзуринды во главе более узкой коалиции в 2002 году усилия по привлечению прямых инвестиций из-за рубежа были продолжены. Проведенные реформы включали всеобъемлющий пересмотр налоговой системы, внесение поправок в коммерческий и уголовный кодексы и значительное улучшение бизнес-среды.
• В Грузии новое правительство Михаила Саакашвили, заручившееся значительной поддержкой в парламенте, сосредоточилось на реформировании системы управления государственным бюджетом, упрощении налогового режима и снижении налогов, проведении широкомасштабной приватизации и решительной борьбе с коррупцией, включая принятие первого в Восточной Европе закона о юридической ответственности предпринимателей за подкуп должностных лиц. Результатом этого, как показали опросы, стало заметное улучшение бизнес-среды (см. диаграмму 3.10). Тот же период, однако, ознаменовался ужесточением государственного контроля над средствами массовой информации и преследованием ряда граждан, в котором усматривались политические мотивы. При этом стремление ограничить вмешательство государства в экономику привело к ослаблению антимонопольной политики и монополизации рынка в ряде отраслей. Неравенство доходов (равно как и неравенство возможностей – см. Главу 5) также оставалось весьма значительным, ставя под вопрос долговременную жизнеспособность избранной Саакашвили стратегии реформ.
• Если не считать вступления Украины во Всемирную торговую организацию (ВТО) в мае 2008 года, за годы президентства Ющенко страна мало продвинулась по пути экономических реформ. Попытки оживления темпов приватизации оказывались малопродуктивными из-за противоборства внутри правящей коалиции. После мирового финансового кризиса, разразившегося в конце 2008 года, правительство попыталось активизировать реформы на основе программы, получившей поддержку МВФ. В 2009 года был принят ряд законов, облегчавших создание новых предприятий, упрощавших административные процедуры, а также направленных на совершенствование системы государственных закупок и реформирование газового сектора, но их практическое применение и последующие шаги были подорваны сопротивлением влиятельных группировок и все более серьезными трениями между президентом и премьер-министром. В итоге президентских выборов, состоявшихся в 2010 году, власть перешла к Виктору Януковичу, чья спорная победа на ноябрьских выборах 2004 года дала повод для «оранжевой революции».

Подводя итог, можно сказать, что правительству Саакашвили в Грузии и (в конечном счете) правительству Дзуринды в Словакии удалось изменить к лучшему экономические институты в своих странах, тогда как правительства, пришедшие к власти в Румынии и Украине, соответственно в 1996 и 2005 годах, этого сделать не сумели. Далее в настоящем разделе анализируются факторы, которые могли привести к столь разным результатам.

1. Анализ этих различий см. в публикациях ЕБРР (1999), Frye (2007) и Aslund (2013). [back]
2. Критерием первичного отбора служило повышение уровня демократии по шкале Polity IV на один балл или более в странах, где этот уровень изначально составлял от 1 до 7. Соответственно, были рассмотрены эпизоды в Албании (2002 и 2005 годы), Эстонии (1999‑2000 годы), БЮР Македония (2002 год), Грузии (1995 и 2004 годы), Киргизской Республике (2010 год), Молдове (2001 год), Румынии (1996 год), России (2000 год), Словакии (1998 год) и Украине (1994 и 2006 годы). [back]
3. Эти эпизоды анализируются ниже на основе информации, опубликованной ЕБРР в прошлых выпусках «Доклада о переходном процессе», а также заимствованной из следующих источников: о Румынии – Boia (2007) и Cviić and Sanfey (2010); о Грузии – World Bank (2012b) и Papava (2013); о Словакии – Eperjesiova (1999); об Украине – Pivovarsky (2013).[back]

• Назад
• Вперёд