Заключение

Подробности

Экономические институты

Политики-реформаторы, желающие усовершенствовать экономические институты государства, могут пытаться делать это «напрямую», принимая антикоррупционные законы, изменяя механизмы управления и подотчетности таможенной службы, отменяя требования, предъявляемые при выдаче лицензий, укрепляя независимость антимонопольных органов и т.д. Однако эти попытки могут не достичь цели, натолкнувшись на системные препятствия в виде дефицита демократии, политической поляризации или неприятия рыночных принципов. Они могут встретить сопротивление в правительстве, парламенте или со стороны влиятельных групп элиты, и даже в случае принятия соответствующего законодательства его практическое применение может саботироваться коррумпированными чиновниками.

Какие же варианты действий имеются у руководителей, стремящихся укрепить эффективные экономические институты и содействовать проведению реформ в экономике? В настоящем, заключительном разделе содержатся возможные ответы на этот вопрос, вытекающие из данных, представленных выше.

Международная интеграция

В отличие от большинства других переменных, учитываемых при межстрановом сравнительном анализе, открытость экономики способствует повышению качества институтов и является достижимой при самых разных политических системах. Такие несхожие между собой страны, как Азербайджан, Казахстан, Словакия и Эстония сделали в своих стратегиях развития ставку на открытость и добились в этом по меньшей мере частичного успеха.

Международная интеграция способна вести к укреплению институтов несколькими путями. Более широкое присутствие иностранных компаний создает условия для внедрения международной деловой практики и стандартов. Оно также может подталкивать национальные и местные власти к повышению качества работы государственных служб. Получение компаниями котировок не только на внутренних, но и на международных биржах создает предпосылки для повышения качества корпоративного управления.

Такие пассивные стратегии совершенствования институтов за счет открытости в сфере внешней торговли и привлечения прямых иностранных инвестиций могут дополняться и более активными политическими шагами.

Прежде всего, даже если страна не имеет возможности присоединиться к Европейскому союзу, она может использовать международную интеграцию или зарубежные стандарты в качестве ориентира при проведении реформ. Так, в 2008 году Россия поставила перед собой цель превратить Москву в один из ведущих международных финансовых центров. Это стало поводом к проведению реформ в финансовом секторе и за его пределами, которые принесут России пользу независимо от того, будет ли намеченная ею цель достигнута в полной мере.

Закреплению курса на экономические реформы может способствовать принятие страной принципов ВТО или Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в процессе вступления в эти объединения. В отличие от Европейского союза, членству в этих организациях не мешают географические факторы. Россия присоединилась к ВТО в 2012 году, внеся для этого существенные поправки в свои законы и подзаконные акты по таким вопросам, как, например, защита прав интеллектуальной собственности. Таджикистан вступил в ВТО в 2013 году, а Казахстан находится на завершающем этапе переговоров о вступлении. Россией также начаты переговоры о присоединении к ОЭСР.

Еще одним полезным внешним ориентиром являются результаты, содержащиеся в докладе Всемирного банка «Doing Business». Их могут успешно использовать даже страны со слабой политической системой. Одной из четырех стран, чей рейтинг по данным «Doing Business» за период c 2005 года вырос больше всего, является Беларусь (остальные три – БЮР Македония, Грузия и Казахстан). Недавно целевой показатель по шкале «Doing Business» установила для себя Россия. Общеизвестно, что публикуемый по итогам обследований «Doing Business» рейтинг стран, основанный на сопоставлении экономической политики и достижений, учитывается государствами при выработке экономической политики¹.

Во-вторых, международная интеграция может принимать институциональные формы, как это имеет место в случае ЕС. Существуют подтверждения того, что в глубоко интегрированных региональных экономических объединениях качество экономических институтов в странах-членах имеет тенденцию выравниваться. При этом страны с более слабыми институтами подтягиваются (хотя и медленно) к уровню партнеров, у которых институты более развиты, особенно в таких областях, как качество нормативной базы.

В некоторых случаях институциональная интеграция может быть полезной даже странам, близким друг к другу по качеству институтов – как, например, в случае Евразийского экономического союза, недавно образованного Беларусью, Казахстаном и Россией, – если она включает передачу ряда полномочий наднациональным органам такого союза. Это позволяет начать строительство новых институтов «с чистого листа»². Главная задача состоит в том, чтобы сделать такие наднациональные институты более влиятельными, чем национальные институты отдельных стран-членов³.

Наконец, международная интеграция может способствовать передаче знаний, навыков и идей. Столкнувшись с острым дефицитом квалифицированных кадров в условиях быстрого экономического роста, Казахстан стал проводить политику, призванную различными путями стимулировать обучение казахстанских специалистов за рубежом, а также ускорить передачу опыта и знаний действующими в стране многонациональными компаниями. Кроме того, еще с 1993 года в Казахстане реализуется программа стипендий «Болашак», построенная по образцу программ, успешно осуществляемых в Сингапуре, Таиланде и ряде других стран. Стипендии, предоставляемые на конкурсной основе, покрывают все расходы на обучение за рубежом казахстанских студентов, которые в обмен обязуются, получив образование, вернуться в Казахстан и проработать на родине не менее пяти лет. Многие из вернувшихся выпускников занимают должности в правительстве, государственных органах и на предприятиях государственного сектора, укрепляя тем самым технический потенциал гражданской службы и помогая разрабатывать и осуществлять технократические реформы в экономике.

Прозрачность и подотчетность на региональном и местном уровнях

В странах со слабыми политическими системами политики-реформаторы могут оказаться в ситуации «порочного круга»: с одной стороны, экономические реформы представляются необходимыми для улучшения бизнес-среды и стимулирования роста, поскольку они создают условия для совершенствования слаборазвитых политических институтов (см. Главу 2); с другой стороны, осуществление таких реформ тормозится именно из-за слабости политических институтов и сопротивления привилегированных групп.

Решением этой дилеммы может стать реформирование политических институтов местного и регионального уровней. Качество бизнес-среды на местах особенно важно для малых и средних предприятий (МСП) и может существенно различаться в пределах одной и той же страны (о чем уже говорилось выше). Определяющую роль с этой точки зрения играют местные политические институты. При этом, в отличие от общенационального уровня, политическая задача реформирования местных или региональных институтов – например, оказание воздействия на местные органы власти с целью повышения прозрачности их работы – может быть менее трудной.

О важности местных и региональных институтов для успеха экономических реформ свидетельствует опыт России. В 2001‑2004 годах здесь был принят ряд новых законов об ограничении числа проверок на предприятиях, отмене лицензирования многих видов деятельности и введении уведомительного порядка регистрации компаний, избавляющего от необходимости дожидаться разрешений от различных государственных органов. Это улучшило ситуацию, однако весьма неоднородно в зависимости от региона. Как показали последующие опросы, в некоторых регионах проверки на предприятиях проводились чаще, чем это допускалось по закону, от предпринимателей по-прежнему требовались лицензии на осуществление деятельности, более не подлежащей лицензированию, а новым компаниям все еще приходилось получать разрешения от различных организаций.

Такие отклонения имели место в регионах, управление которыми было наименее прозрачным⁴. Это наводит на мысль о том, что реформы государственного управления, призванные повысить прозрачность и подотчетность местных органов власти, могут быть важнейшим дополнением к усилиям по изменению делового климата в масштабах всей страны.

Ключевым инструментом повышения прозрачности являются средства массовой информации. Как показывают исследования, независимые СМИ необходимы для противодействия коррупции, в том числе на местах. В частности, имеются фактические подтверждения того, что разоблачения коррупционеров сильнее влияют на результаты выборов в районах, где функционируют местные радиостанции, а также что выявление и предание огласке случаев мошенничества способствует улучшению корпоративного управления⁵. Факты свидетельствуют и о том, что заметное дисциплинирующее влияние на местные власти и на руководство государственных предприятий могут оказывать социальные сети⁶. Это позволяет считать их потенциально важным источником поддержки реформ в самых разных политических ситуациях.

Политические реформы

В странах, где уже существует демократия (пусть даже далекая от совершенства), политические реформы иногда могут проводиться «сверху вниз». Характер необходимых реформ определяется характером возникшей политической проблемы. Если она заключается в недостатке стабильности коалиций и чрезмерном росте влияния мелких партий и стоящих за ними заинтересованных групп, то решением может быть усиление полномочий президентской власти или переход к менее пропорциональной избирательной системе. Если же ситуация зашла в тупик из-за противостояния двух мощных общественных группировок, одна из которых блокирует реформы, то выходом может быть введение более широкого пропорционального представительства.

Одним из примеров успешного перераспределения власти между президентом и парламентом в пользу последнего является история создания плюралистичной политической системы в Эстонии. В первые годы переходного периода в стране была введена пропорциональная избирательная система с 5‑процентным барьером для прохождения партий в парламент, что позволяло сохранить в нем фракции, представлявшие меньшинство. Одновременно с этим создание децентрализованных механизмов коллективных переговоров между государством, работодателями и работниками обеспечило учет мнений тех, чьи интересы пострадали в ходе реформ, не давая им, однако, возможности полностью блокировать процесс преобразований. Так система парламентской демократии в Эстонии помогла объединить население в поддержку реформ на начальном этапе их проведения⁷.

В качестве еще одного примера можно привести Киргизскую Республику. В июне 2010 года в стране была принята новая конституция, установившая парламентскую форму правления с необычной оговоркой, согласно которой ни одна отдельно взятая партия не может получить более 65 из 120 мест в парламенте. Хотя о последствиях такой политической реформы для экономических институтов говорить пока рано, ясно то, что она поможет предотвратить злоупотребления властью со стороны любого президента или любой партии, которые могут стать камнем преткновения для экономических преобразований.

Реформа избирательной системы, безусловно, не является лекарством от всех проблем. Политическая поляризация возможна даже в рамках репрезентативного политического строя. Хотя пропорциональное представительство и помогает предотвратить концентрацию власти в руках одной политической силы, сохранение мощных общественных группировок, сформированных на основе бывших компартий, может приводить к политической поляризации независимо от типа электоральной системы. Например, Болгария, несмотря на систему пропорционального представительства, остается одной из самых поляризованных стран с переходной экономикой, так как Болгарская социалистическая партия (до 1989 года носившая название коммунистической) традиционно занимает сильные позиции в парламенте.

Наконец, проведение электоральных реформ может быть весьма затруднительным в условиях, когда в обществе уже существует поляризация. Тем не менее, как показывает опыт Киргизской Республики, новые возможности могут возникать при изменении баланса сил в пользу реформаторов. Такое изменение может стать необратимым, если лидерам удастся использовать этот момент для глубокой перестройки политических и экономических институтов.

1. Данные по США см. в публикации Besley and Case (1995). [back]
2. См. Tarr (2012). [back]
3. See ЕБРР (2012b). [back]
4. См. Yakovlev and Zhuravskaya (2011 and 2012). [back]
5. См. Brunetti and Weder (2003), Ferraz and Finnan (2008) и Dyck et al. (2008). [back]
6. См. Qin (2013) и Enikolopov et al. (2013). [back]
7. Сравнение между Эстонией и другими балтийскими странами см. в публикации Aslund and Dombrovskis (2011). [back]

• Назад
• Вперёд